文丨罗志恒 邓洪波
当前市场高度关注特朗普政府未来政策尤其是对华政策的走向，而内阁成员的选任及思想成为判断未来政策走向的关键风向标。
目前特朗普2.0的内阁成员已基本提名完毕，财政部长、商务部长在内的经济政策领域的阁员候选人已基本明晰，内阁整体经济思想已基本明确。
本文重点回答五个问题：美国经济政策领域的阁员包括哪些，提名情况如何？特朗普2.0时代经济政策领域内阁成员有哪些特征？核心经济思想有哪些？和特朗普1.0内阁相比有何异同？以及，特朗普2.0内阁的经济政策推进节奏和特朗普1.0比有何差异？
一、美国内阁组成及提名情况
（一）美国内阁组成
美国总统领导的联邦行政部门由三个部分构成：内阁、总统行政办公室、独立行政机构。内阁是协助总统施政的行政部门，决定美国的内政外交各项事务，主要包括副总统和15位部长。总统行政办公室主要由总统的幕僚和顾问的组成，核心为白宫办公厅，主要负责处理总统的日常事务。独立行政机构不隶属于任何一个内阁部门，但也对政府和经济的顺利运转负有重要责任，如中央情报局和美国国家航空航天局。
内阁包括副总统，以及国务卿、财政部长等在内的15位部长。副总统并不领导内阁和一些重要部门，因此在政策上影响较小。副总统主要职责为支持总统工作，平常作为参议院的议长，一般在参议院不具投票权，只在参议院表决结果为平局时，副总统的投票有实际决定权。内阁十五位部长由总统提名，参议院批准。所有部长中，国务卿、财政部长、国防部长、商务部长是影响美国经济贸易和国防外交政策至关重要的内阁成员。
另外，美国总统会从其他机构中，挑选一些关键机构的负责人为“内阁级官员”，挑选的官员通常来自总统行政办公室。一般而言，总统行政办公室成员不需通过参议院审核，总统可直接任命，部分岗位如管理和预算办公室主任需参议院审核批准。“内阁级官员”的设置因总统而异，一般包括白宫办公厅主任、管理和预算办公室主任、国家情报总监、贸易代表、美国驻联合国大使、经济顾问委员会主席、小企业管理局局长等。
特朗普2.0内阁成员的提名在赢得大选后陆续出炉，提名的阁员在参议院通过后将于2025年1月就职。截至美国东部时间11月24日，特朗普2.0内阁中与经济政策有关的核心成员，财政部长、商务部长、管理和预算办公室主任均已获提名。特朗普当选后，提名的基本是观点与其一致的阁员，因此尽管贸易代表尚未提名，但具体人选并不影响对特朗普2.0内阁整体经济思想的判断。
（二）经济政策领域主要阁员及提名情况
经济政策领域的阁员主要包括：财政部长、商务部长、贸易代表、管理和预算办公室主任，以及可能成为阁员的经济顾问委员会主席。此外，其他和经济政策有关的阁员，还包括能源部长、农业部长、劳工部长、内政部长等，以及和移民政策有关的边境事务主管和国土安全部长。
截至11月24日，特朗普分别提名了斯科特·贝森特（Scott Bessent）、霍华德·卢特尼克（Howard Lutnick）、罗素·沃特（Russell Vought）为财政部长、商务部长、管理和预算办公室主任候选人。
财政部长被视为除副总统外，美国内阁最重要的四大部长之一，负责就经济和财政事务向总统提供建议，保证政府债券市场的稳定，并参与实施对他国制裁。贝森特将负责推进特朗普提出的全面减税、确保美元和美国债券市场稳定运行等政策主张。
商务部长在美国内阁中的地位举足轻重，负责管理美国的整体贸易、投资以及出口管制等方面。一般而言，美国政府阁员中有一位贸易代表负责制定国际贸易政策和解决贸易争端。尽管尚不确定卢特尼克是否会兼任美国贸易代表，但特朗普在声明中透露，卢特尼克将“领导关税和贸易议程，并直接负责美国贸易代表办公室的额外直接责任”。从特朗普的提名声明可以看出，卢特尼克在关税政策方面的权限可能比以往的商务部长更大。
管理和预算办公室负责监督联邦政府预算的制定和执行，是美国总统维持对政府财政计划控制的机构。沃特可能会在监督政府预算、削减政府支出方面发挥作用。
同特朗普1.0内阁比，特朗普2.0内阁提名节奏明显更快，从经济政策主要阁员的提名人选来看，主要有四大特征：
第一，更显“忠诚性”。如沃特属于特朗普的坚定支持者，曾在特朗普1.0内阁中任管理和预算办公室主任，后来民主党领导的众议院发起对特朗普的调查，沃特拒绝配合调查，并驳斥这项调查是一场骗局。
第二，政策主张上与特朗普一致性更高，内阁思路更统一。商务部长和财政部长都公开支持特朗普的关税计划，并在削减通胀、国内减税等方面与特朗普观点高度一致。在财政部长的候选人上，特朗普最终没有选择拥护自由贸易理念、支持美联储“保持独立性”的凯文·沃什，而是选择在观点上与特朗普一致性更高的贝森特。
第三，商界人士占比较高，建制派人员更少。特朗普对建制派相对不信任，提名的财政部长贝森特和商务部长卢特尼克，此前主要在金融行业工作，从政经历较少。而且提名的财政部长和商务部长都是亿万富翁，《纽约时报》曾报道称，特朗普表示想找一个“大人物”来担任财长，更看重候选人在华尔街的财富和地位。
第四，对华更加强硬。卢特尼克虽然较少谈论中美关系，但他是对中国征收关税的坚定支持者。卢特尼克曾在采访中透露，美国制造业就业岗位的流失和中国有关。
二、经济政策领域内阁成员经济思想
特朗普得以重返白宫与选民对美国经济状况和高物价的不满有关，因而特朗普内阁未来的经济政策可能主要应对这两方面的问题。特朗普2.0内阁成员核心的经济思想和政策主张包括减免国内税收、广泛加征关税、削减财政支出等。
（一）财政部长：斯科特·贝森特（Scott Bessent）
斯科特·贝森特，62岁（1962年生），全球宏观投资公司Key Square Group的创始人，曾任索罗斯基金管理公司的首席投资官。贝森特毕业于耶鲁大学，1991年加入索罗斯基金管理公司，2011年至2015年担任索罗斯基金管理公司的首席投资官，2016年创立Key Square。该基金在过去一直专注于宏观投资，即利用宏观经济和地缘政治信息预测市场走势。贝森特曾在金融公司工作超过35年，具备专业的经济金融基础，还是华尔街的亿万富翁。
贝森特是特朗普竞选总统的捐助者，也是竞选期间特朗普的经济政策顾问，曾多次为特朗普的经济主张辩护。在竞选期间，贝森特不仅自己捐款，还为特朗普举办了募款活动。同时，他在竞选期间也发表了诸多观点表达了对特朗普的支持，尤其是支持加征关税和削减政府开支。
贝森特尽管此前未在美国联邦政府工作，但在近期的一系列采访中，其支持削减财政赤字、减税、放松监管、增加能源产量等领域的观点与特朗普基本一致，具体包括：
第一，削减财政赤字，贝森特建议特朗普到2028年将预算赤字率降到3%，认为未来十年美国联邦支出每年可减少1000亿美元。2022年和2023年美国财政赤字分别为1.4万亿和1.7万亿美元，赤字率分别为5.3%和6.3%。贝森特一直批评拜登总统的经济政策，他在曼哈顿研究所的讲话中表示，他对政府支出和赤字规模感到震惊，并认为拜登接受了一种“中央计划”思维方式。
削减赤字意味着减少美国新增国债的规模，贝森特在8月接受彭博社采访时提到，应该优先削减美国国债。截至今年10月底，美国国债存量规模为35.9万亿美元，而近年来国债规模整体呈增加趋势，根据联邦预算委员会的数据，特朗普政府时期国债规模增加了8.4万亿美元，而拜登政府时期国债规模增加了4.3万亿美元。
削减财政赤字需削减政府项目和其他支出。贝森特表示，特朗普第二任期不应试图从福利项目中减少支出，如医疗保险和社会保障，而应专注于暂停非国防类、可自由支配的政策措施。此举与马斯克的观点和目标相一致，马斯克领导的政府效率部主要职责是削减政府支出和精简官僚机构，而马斯克公开表态将至少削减联邦支出2万亿美元。
第二，国内减税，放松监管，以实现经济增长。贝森特建议特朗普减税和放松管制，以实现美国3%的GDP实际增速。为了实现这个增速目标，他还建议美国增加能源生产、削减通胀等。
尽管贝森特建议通过减少支出来降低赤字，但他并不打算停止减税政策，反而要继续减税。特朗普在上任第一年签署了《减税和就业法案》，减免企业和个人所得税。该法案中关于个人所得税变动的有效期是2025年底，但贝森特计划延长《减税和就业法案》的有效期。延长法案有效期的观点与特朗普一致，而且特朗普还计划进一步减税，例如不对小费、加班费或社会保障福利征税。
第三，支持加征关税，并认为关税不会引发通胀。首先，贝森特公开支持对进口商品征收广泛关税，他认为对进口到美国的商品征税可以增加财政部的收入，鼓励企业生产，并减少美国对战略竞争对手的依赖。在今年10月发表在《经济学人》的一篇文章中，贝森特将全球化视为导致美国不平等加剧的原因，认为这已造成美国日益扩大的社会和经济差距。
贝森特还认为关税不会引起通胀。贝森特在今年8月接受彭博社采访时提到，他认为关税是“一次性价格调整”，而不是“通货膨胀”。在特朗普竞选期间，针对其他经济学家认为特朗普加征关税可能引起通胀的观点进行了反驳，贝森特认为特朗普的第一任期内关税并没有提高受影响商品的价格。
其次，贝森特认为关税可以作为一种谈判工具，还认为关税需要逐步分层实施，可见其对加征关税的行为相对理性而非激进。贝森特认为关税可以作为谈判工具，从其他国家获得预期的效果，如更好的贸易协议，或是鼓励盟友增加国防开支，而无需实际征收关税。
值得注意的是，尽管在关税方面贝森特可能影响力有限，商务部长和贸易代表的观点可能更为重要，但也要警惕和重视贝森特的观点。贝森特作为美国财长和具有三十多年金融从业经验的亿万富翁，其观点可能受到特朗普的重视。
贝森特其他观点还包括，增加国内能源生产和支持加密货币。其一，作为美国3%的GDP实际增速目标的手段之一，他建议美国每天额外生产300万桶石油或等量能源。其二，发展加密货币，贝森特在7月接受采访时表达，加密货币代表自由，加密经济是不可逆转的趋势。
（二）商务部长：霍华德·卢特尼克（Howard Lutnick）
卢特尼克，63岁（1961年生），犹太裔，华尔街资深金融人士，著名金融公司Cantor Fitzgerald的董事长兼首席执行官。卢特尼克毕业于哈弗福德学院，获经济学学位。1983年加入Cantor Fitzgerald，1991年担任总裁兼首席执行官，1996年担任董事长。
在特朗普总统竞选期间，卢特尼克既是捐助者，也担任总统过渡团队的联席主席，帮助特朗普审查并就内阁提名人选提供建议。在竞选过程中，卢特尼克经常在电视新闻中赞扬特朗普的经济愿景，明确支持特朗普经济政策。另外，他还帮助特朗普在2020年总统竞选中筹资，也是本届特朗普竞选最主要的捐助者之一。
卢特尼克在加征关税、减免国内所得税和支持加密货币等经济政策方面与特朗普观点高度一致，其主要观点与主张包括：
第一，支持特朗普的关税计划，支持对全球尤其是中国加征关税。卢特尼克是广泛关税的倡导者，在9月接受采访时表示全力支持特朗普的关税计划，还认为关税是重振美国制造业的有力工具。美国媒体因此普遍预测卢特尼克将积极执行特朗普的关税计划，且将重点放在对中国商品征收关税上。
第二，支持减免所得税。在10月的麦迪逊广场花园集会上，卢特尼克描述了他对美国经济转型的愿景，并认为美国在1900年代初期最为繁荣，当时“没有所得税，拥有的只是关税”。据美国《纽约时报》10月的报道，卢特尼克在一次采访中还提到，不要对美国的员工征税，而应该对中国征收关税。
第三，支持加密货币。卢特尼克在今年的一次比特币会议上曾表示，比特币应该像黄金一样，没有限制地在世界各地自由交易。这一点也与特朗普对加密货币的支持态度一致，特朗普5月宣布竞选团队接受加密货币捐款，并承诺将终止对加密货币的打压。
（三）管理和预算办公室主任：罗素·沃特（Russell Vought）
沃特，48岁（1976年生），曾在特朗普1.0内阁中任管理和预算办公室主任。沃特毕业于惠顿学院和乔治华盛顿大学法学院，对政府财政有深入了解，并在华盛顿从事公共政策工作多年，曾担任众议院共和党会议的政策主任。在特朗普第一次任总统时，他先担任管理与预算办公室副主任，后成为主任。特朗普卸任后，沃特创办了非营利组织“复兴美国中心”（Center for Renewing America）。
在竞选中，沃特是2025项目（Project 2025）的首席设计师。这个项目由保守派智库传统基金会（Heritage Foundation）推动，目标是在特朗普2.0政府中推动一系列保守政策，包括削减联邦支出、大幅减税、扩大总统权力和强化边境控制等。尽管特朗普发声与该项目并无关联，但目前提名的内阁成员中有部分人员曾参与该项目，沃特就是其中之一。
沃特很多思想与特朗普不谋而合，并提出了具体可行的方案，具体包括：
第一，削减政府支出和推动国内减税。沃特创办的复兴美国中心曾发布美国2023年预算提案，该提案设想美国政府在10年内削减11.3万亿美元的支出，并削减约2万亿美元的所得税，以便在2032年之前实现预算盈余。
提案计划削减政府支出的领域包括：其一，农业部削减食品援助支出；其二，卫生与公众服务部削减医疗补助和医疗保险资金；其三，住房和城市发展部以及教育部也削减相应的预算。值得注意的是，沃特的预算计划由自己独立提出，特朗普除了在竞选时提出削减所得税和提高关税外，并没有具体阐明他削减所得税的细节。
第二，增加边境方面的支出和减少对外援助。在特朗普1.0政府中，国会曾拒绝为特朗普政府的美国南部边境墙提供更多资金，为此沃特从五角大楼和财政部的预算中支取了数十亿美元来支付。另外，沃特还曾一度暂停对乌克兰的军事援助。
第三，支持行政部门的控制权完全掌握在总统。他认为公务员要忠实于总统，而不是忠于他们工作的机构，要确保对行政部门的控制权完全掌握在总统手中，主张扩大总统权力。
（四）其他内阁成员的经济思想
其他内阁成员的经济思想中，既有和财政管理有关，如削减政府开支；也有产业政策有关，如支持传统能源发展。
政府效率部的负责人埃隆·马斯克（Elon Musk）和维克·拉马斯瓦米（Vivek Ramaswamy）将致力于提高行政效率和削减政府开支。第一，重组联邦机构、精简联邦政府雇员，马斯克提出设想，要将428个联邦机构精简至99个，并对联邦政府的近300万公务员裁员77%。第二，削减政府开支，主要是削减过度监管与浪费性支出，马斯克提出要在联邦预算中减少2万亿美元的政府支出。
能源部长提名人克里斯·赖特（Chris Wright）支持石油和天然气为代表的传统能源，认为化石燃料对促进经济繁荣和减少贫困至关重要，主张继续发展传统能源。赖特还支持气候变化怀疑论，认为没有气候危机。由于能源部长是能源政策领域最具话语权的阁员，因此特朗普2.0内阁的能源政策已基本明确，即大力开发油气和出口油气，而这与拜登政府发展新能源的政策大相径庭。
内政部长提名人道格·伯格姆（Doug Burgum）也支持减税，从从政经历看，他曾不遗余力地推动州和地方税收的减免。伯格姆任北达科他州长时，曾实施总额达5.15亿美元的2023纳税年度州所得税减免，该州五分之三的人受该政策惠及而不用缴纳2023年度的州所得税。后来在2023年10月，伯格姆又试图推动在北达科他州的总额9100万美元的永久所得税削减提案，同年11月他又提议取消低收入北达科他州人的州所得税，同时将高收入者的州所得税缩减为小额统一税，这将每年为纳税人减少2.5亿美元。伯格姆曾参加2024年总统大选，并在竞选过程中主张削减地方财产税和州所得税。
农业部长提名人布鲁克·罗林斯（Brooke Rollins）主张市场经济，减少政府干预，鼓励创新和自由竞争。罗林斯认为农业是美国经济的重要组成部分，需要通过技术创新和市场驱动来提升竞争力。她倡导农业领域的科技应用，如精准农业和生物技术，以提高生产效率和可持续性。
特朗普2.0内阁在移民政策上依旧立场强硬，国土安全部长提名人克里斯蒂·诺姆（Kristi Noem）和边境事务主管（也叫边境沙皇）汤姆·霍曼（Tom Homan）都是边境管理的强硬派，主张驱逐无证入境者。诺姆在多个场合表达了对边境管理和移民政策的重要性，作为南达科他州长，她曾采取多项反移民措施，如在2021年反对接受阿富汗难民，并将南达科他州国民警卫队成员部署到德克萨斯州的美墨边境。
霍曼强烈反对非法移民，认为南部边境的非法移民是自911事件以来美国在国家安全方面最大的漏洞。当特朗普大选获胜将任命他上任执法时，他在公众演讲中向美国境内的非法移民公开喊话“你们最好现在就开始收拾行李”。
劳工部长洛丽·查韦斯-德雷默（Lori Chavez-DeRemer）比较支持工人、保障工会权益。德雷默在国会任职期间，曾投票反对拆除教育部、反对削减教育经费，还共同发起了支持学生、支持公立学校、支持工人的立法，如《公共服务自由谈判法》和《PRO法案》。
（五）小结
第一，比较特朗普1.0内阁和特朗普2.0内阁的经济思想，可以发现“美国优先”思想贯穿始终，相同点是都支持国内减税和增加关税，不同点则是随着形势变化，特朗普2.0内阁更重视削减政府支出和抑制通胀。特朗普1.0内阁的主要经济主张包括减税、贸易保护、增加军费和基建投资，而特朗普2.0内阁主要的经济主张包括减免国内税收、广泛加征关税、削减财政支出，其异同具体表现在：
其一，在国内减税方面，2017年，特朗普兑现了竞选时的减税主张，《减税和就业法案》通过，该法案在个人所得税减税、公司所得税减税以及海外收入征税调整三方面进行改革。特朗普2.0内阁中，减税依旧是重要主张，而这次不仅要延长《减税和就业法案》的到期条款，还要扩大2017年减税规模，减税规模达数万亿美元。
其二，在加征关税方面，特朗普2016竞选时主张对中国和墨西哥的商品征收45%关税，对所有进口货物施加20%关税，并从2018年开始对中国商品进行多轮加征关税。而特朗普在今年竞选期间也提出要对中国的商品征收60%的关税，并对其他地区的商品征收最高达20%的关税。
其三，在政府开支方面，特朗普2016年主张增加军费和基建投资，包括大幅增加国防预算开支，加强美国军事建设，以及增加基建投入以重振制造业。而特朗普2.0内阁则强调要削减政府支出，降低通胀水平。
第二，特朗普2.0时代经济政策阁员思想更统一，叠加共和党在国会两院都为多数党，特朗普受到的掣肘更少，政策推进节奏可能更快、更高效。从后续政策的推进节奏来看，政策优先级较高且不需国会配合的政策可能较快推进，如对华加征关税（美国贸易代表办公室可直接发起301调查）等政策落地相对较快，而需要国会配合的国内减税、全球加征关税、能源扩产等政策可能渐进推进。
第三，需要注意的是，受多种因素影响，正式上任后的特朗普2.0内阁可能难以完全兑现上任前的政策主张，主要有如下原因：
其一，削减财政支出和对华强硬是总统竞选时的政治正确，内阁成员就职施政后，可能由于党内外不同意见，从而推进缓慢。
其二，政策之间存在矛盾，削减财政支出、国内减税、抑制通胀等政策目标难以同时实现。一方面，减税可能造成通胀，彼得森国际经济研究所（PIIE）的经济学家布兰查德认为，减税和关税上调可能会导致通胀，而特朗普政府不希望出现通胀。另一方面，减税后，财政收入减少会对财政赤字造成压力，白宫联邦预算委员会估计，特朗普2.0政府可能会在10年内增加1.7万亿至15.6万亿美元的预计赤字。
三、特朗普2.0内阁经济政策的可能影响
（一）对中国经济影响
我们在《“特朗普2.0时代”：为何东山再起？对中国的影响及应对》中提出，特朗普2.0对中国带来的影响主要包括：一是直接冲击中国出口，二是制约中国高科技领域发展，三是人民币汇率和A股可能承压，四是对中国财政和货币政策造成干扰。
从目前的形势来看，特朗普上台后对中国商品加征关税已成大概率事件，但具体是否会直接加征60%的关税，还需进一步观察。特朗普需要考虑美国经济和美国民众的承受能力，因此特朗普2.0政府和上一次任期比，在关税和贸易方面可能有以下差异：
第一，考虑到普通美国民众的生活压力，特朗普内阁或许不会集中对所有中国商品征收高关税。而且特朗普2.0内阁中也有贝森特这样的阁员，主张将关税作为谈判工具或认为关税需要逐步分层实施。
第二，在加征关税的同时，可能更加重视中国增加从美国的进口。在卢特尼克的领导下，美国可能针对中国的特定产品征收关税，同时向中国施压，要求中国增加对美国产品的采购。正如特朗普第一个任期内推动的《中美经济贸易协议》，要求中国在2020-2021年内，在2017年进口水平的基础上，新增不少于1621亿美元的进口，合计约为3818亿美元的进口。特朗普上任后，可能通过谈判希望中国继续履行协议，并可能希望中国进一步扩大进口量。
第三，长期中国对美国出口可能面临下滑压力，短期内可能抢出口。特朗普政府对华关税最快在明年二季度启动，在这之前不少美国企业已经开始抢进口，来自海运和空运情报平台Xeneta的资料表示，特朗普在2018年贸易冲突期间提高对中国进口商品的关税时，海运集装箱运费飙升了70%以上。而随着特朗普再度当选总统，美国进口商和出口商为不断上涨的海运集装箱运费做准备，企业正争先恐后地进口以避免更高的关税。
（二）对美国经济和全球经济影响
特朗普2.0内阁可能实施的经济政策对美国经济的影响主要包括：
第一，加征关税可能引发通胀，加剧居民部门和企业部门的负担。尽管存在一些因素可能削弱加征关税对通胀的影响，如加征关税力度可能不及竞选时的承诺，或美国企业承担部分关税，以及抢出口、国内减税等因素影响，但一旦全面加征关税，美国经济通胀预期仍在。牛津经济研究院估计，60%的中国关税可能会使美国通胀率提高0.7个百分点，而全面关税将使通胀率提高0.3个百分点。根据彼得森国际经济研究所（PIIE）的估计，特朗普的关税将使美国普通家庭每年损失约2600美元。
第二，政府支出可能减少。削减政府支出已成为特朗普2.0内阁的共识，并正在着手实践。尽管贝森特和沃特在削减财政支出节奏上看法不一，贝森特认为每年削减1000亿美元，沃特认为十年削减11.3万亿美元，但都是在推动削减政府支出，这与特朗普观点一致。
第三，放松监管，尤其是传统能源行业。特朗普曾承诺放宽限制，今年4月份在一场活动中，特朗普要求能源行业领袖和游说者为竞选捐款10亿美元，而特朗普承诺当选后将减少环境法规限制。提名的财政部长贝森特也支持美国能源发展，并建议每天增加300万桶石油产量。另外，提名的能源部长赖特坚定支持传统能源发展，他上任后可能迅速采取行动，结束拜登政府长达一年的天然气出口许可审批搁置状态。
对于全球经济而言，可能面临的影响是全球贸易受损和产业链进一步重塑。其一，在高关税和贸易战的刺激下，全球经济的效率下降，贸易受损和经济增速减缓。并且由于通胀上行，部分国家经济发展减缓，世界可能整体陷入滞涨状态。其二，全球产业链进一步重塑，加征关税和贸易摩擦可能让跨国公司重新思考全球供应链和产业布局。
（作者罗志恒，系粤开证券首席经济学家、研究院院长。邓洪波，为粤开证券分析师。文章首发于作者微信公号“粤开志恒宏观”，原标题《特朗普2.0：内阁成员思想图景及对华影响——经济篇》。仅代表作者观点。责编邮箱：yanguihua@jiemian.com。）